Le Conseil d'Etat, la poule et l'œuf...... Pourquoi la réforme est-elle si difficile en France ?

Nous avions signalé à l'époque, dans les recensions d'ouvrages, un remarquable petit livre sur le Conseil d'Etat :
" La Fabrique du droit : une ethnographie du Conseil d'Etat ", par Bruno Latour.
A lire absolument par toute personne voulant vraiment comprendre la complexité du droit français et sa spécificité par rapport à la plupart des pays démocratiques.
La France a deux droits et deux types de tribunaux : un droit et des tribunaux pour juger les litiges qui surviennent entre les citoyens, un autre droit et d'autres tribunaux pour juger des litiges entre les citoyens et les pouvoirs publics.
C'est une première invraisemblance.
Pourquoi, en effet, faut-il un tribunal différent lorsqu'un citoyen se plaint de l'Etat, c'est-à-dire de l'Administration et des pouvoirs politiques ?
Et pourquoi cette seconde catégorie de tribunaux, Conseil d'Etat et tribunaux administratifs, est-elle composée uniquement de fonctionnaires issus de l'ENA et d'autres concours administratifs de la fonction publique.
Car la seconde spécificité française, c'est bien l'existence du Conseil d'Etat et son rôle à proprement parler " extra-ordinaire " dans notre droit. En effet, le Conseil d'Etat est un juge. Comme tel, il doit arbitrer entre des parties et sanctionner l'une d'entre elles en se fondant sur le droit et la jurisprudence.
Mais c'est en même temps le fabricant de la loi. Bien sûr, un fabricant secondaire puisque la loi est conçue par le Gouvernement et votée par le Parlement.
Pourtant, le Conseil d'Etat, participant à l'élaboration de la loi, c'est bien une réalité. D'abord, parce que tous les projets de loi lui sont soumis avant de passer au conseil des ministres. Ensuite parce que le Conseil d'Etat les examine en fonction de sa propre jurisprudence qui incarne les valeurs éternelles de l'Etat français, celui des Napoléon, des rois de la charte, des Républiques, de la Première à la Cinquième.
Ce sont bien d'ailleurs ces valeurs très fortes de la jurisprudence, du Conseil qui donnent à notre Etat, à nos Politiques et nos Administrations la force qui est la leur.
Et les projets de loi à tendances trop démocrates et trop libérales seront examinés par le Conseil à cet aulne. Ajoutons......
- que les majors de chaque promotion de l'ENA peuvent choisir en toute priorité le Conseil d'Etat ou l'inspection des finances......
- que le secrétaire général du Gouvernement est toujours un conseiller d'Etat......
- que les cabinets ministériels essentiels, y compris la Présidence de la République, ont toujours comme numéro un ou deux un conseiller d'Etat......
- que les directeurs de ministères ont une tendance toute naturelle à s'adresser à leurs amis et condisciples du Conseil d'Etat pour connaître leur réaction à telle ou telle innovation législative.
Par ailleurs, le déséquilibre des cabinets ministériels, l'absence complète de l'idée même d'une " parité public-privé " dans ces cabinets où l'on ne trouve quasiment aucun ancien directeur de société, chef d'entreprise ou militant syndical patronal ou salarié conforte ce rôle de la haute administration et du Conseil d'Etat.
Ce constat conduit à s'interroger sur les raisons pour lesquelles il est particulièrement difficile de réformer certains secteurs de notre économie.
Ce sont, bien évidemment, ceux qui dépendent particulièrement du droit public irrigué en amont et en aval par le Conseil.
C'est tout particulièrement le cas du Code de l'urbanisme, véritable création du Conseil d'Etat.
C'est aussi le cas du Code de la construction et de l'habitation, du Code des collectivités locales, du Code de l'environnement, du Code de l'expropriation, du Code général des impôts, du Code rural.
Dans tous ces domaines, combien de fois entend-on une proposition pleine de bon sens de la société civile se heurter à l'objection : " Cela me paraît très difficile car le Conseil d'Etat n'admettra sans doute pas... "
Une réforme aussi simple qu'improbable.
Prenons à cet égard l'exemple d'une réforme très simple, si simple " qu'elle paraît très difficile car le Conseil d'Etat n'admettra sans doute pas... ".
Cette réforme consiste à permettre de construire, en mitoyenneté ou en contiguïté très proche (5 mètres de distance), une maison de 120 m² appuyée sur une maison existante. Toute la France a été construire comme cela. Lorsqu'on regarde nos villages, ou nos régions d'habitats dispersés, il est absolument courant de voir ainsi d'une part des rues, d'autre part des petits groupes de 3/4 maisons, soit contiguës, soit peu distanciées, ce qu'on appelle des hameaux ou du pastillage.
Généraliser cette formule sur le plan du droit de l'urbanisme, c'est en gros revenir à la France d'avant 1940, plus encore d'avant 1914, la France rurale et villageoise.
La France compte aujourd'hui environ 16 millions de maisons individuelles. Bien sûr, il ne sera pas possible de permettre partout la construction d'une maison voisine de ces 16 millions. Certaines sont en lotissements avec des clauses de non constructibilité précises ; d'autres sont en groupements de maisons de ville sans aucune possibilité d'agrandissement, d'autres encore sont sur de petits terrains où le Code civil et le Règlement national d'urbanisme interdiraient de construire de façon trop proche des voisins avec diverses servitudes de vues et jours, de cours communes, etc.
Il reste qu'il est sans doute parfaitement possible de rendre ainsi constructible, non pas 1 million de parcelles, mais sans doute 6, 7 ou 8 millions.
Cette constructibilité nouvelle irait par ailleurs dans le même sens que les deux grands mythes fondateurs de l'urbanisme administratif : la lutte contre l'étalement urbain et contre le mitage.
Il s'agit en effet de construire uniquement en mitoyenneté ou en contiguïté et là où existent déjà villages, hameaux ou pastilles.
Quel effet ferait en France la soudaine liberté de construire une maison sur 5 ou 6 millions de parcelles ?
Un effet fantastique, presque inimaginable : du jour au lendemain des centaines de milliers de jeunes pouvant construire à leur compte sur un terrain fourni par les parents, souvent gratuit ou en tout cas sur un crédit familial.
La baisse des prix serait considérable. Par contagion, elle s'étendrait à toute la construction.
Et si même cette nouvelle liberté ne s'appliquait qu'à 1 million de parcelles et sur une période limitée à quelques années, l'effet serait considérable.
Bien sûr cette mesure contredit de nombreuses lois du Code de l'urbanisme et du Code de l'environnement.
Il faudrait donc modifier non pas deux ou trois, mais vingt ou trente textes pour faire passer cette mesure......
" Et le Conseil d'Etat ne l'admettra certainement pas... "

Voici pourquoi on peut toujours se demander d'où viennent la poule et l'œuf, du Conseil d'Etat législateur ou juge, de l'administration au service du public ou au service de ses décrets, du Gouvernement réformateur ou du gouvernement attentif aux remarques du Conseil d'Etat, des fonctionnaires de son cabinet et des directions ministérielles ? 46